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索 引  号: 003139067/201902-00023 信息分类: 其他文件 / 综合政务
发布机构: 黄山市政府办公厅 发文日期:
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名       称: 黄山市人民政府办公室关于印发《〈黄山市城市市容和环境卫生管理规定〉立法后评估报告》的通知
关 键  词: 市政府办2019年公报第1期 发布文号: 黄政办秘〔2019〕9号

黄山市人民政府办公室关于印发《〈黄山市城市市容和环境卫生管理规定〉立法后评估报告》的通知

发布机构:    黄山市政府办公厅     发布时间:2019-02-25 08:49:57     信息来源: 市政府办     浏览次数:169

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        黄政办秘〔2019〕9号

 

 

黄山市人民政府办公室关于印发

《〈黄山市城市市容和环境卫生管理规定〉

立法后评估报告》的通知

 

各区、县人民政府,黄山风景区管委会,黄山经济开发区管委会,黄山市现代服务业产业园管委会,市政府有关部门:

《〈黄山市城市市容和环境卫生管理规定〉立法后评估报告》(以下简称《报告》)已经市政府第十七次常务会审议通过,现印发给你们,并提出以下意见,请一并贯彻落实。

一、统一思想、提高认识,全面贯彻实施《黄山市城市市容和环境卫生管理规定》

《黄山市城市市容和环境卫生管理规定》(以下简称《规定》)是我市第一部实体性政府规章,也是城市管理第一部地方性立法项目,自2017年9月1日起施行以来,对于加强城市市容和环境卫生管理,创造整洁、优美、文明、有序的城市环境,促进全国文明城市创建工作提供了有力的法律保障。各区县政府要充分认识抓好《规定》贯彻落实的重要意义,加强城市市容和环卫管理的组织领导,推进依法管城,提升城市品位、塑造城市形象。  


各级城市管理部门要依法履行市容环卫管理职责,健全城市管理长效机制,推进城市管理科学化、法治化、精细化、信息化,为加快建设更美丽更富裕更文明的现代化新黄山,增强人民群众城市管理的获得感和幸福指数提供更加有力的市容保障。

二、对标《报告》、锁定问题,全面落实整改意见和建议

经立法后评估,《报告》梳理了《规定》贯彻实施存在的六方面问题,按照市政府第十七次常务会议的要求,坚持问题导向,区县政府主导、城管部门牵头、相关管理执法部门配合,政府法制机构监督,对照问题,按照整改要求,制定整改落实方案,逐项研究整改措施,明确“路线图”和“时间表”,明确责任部门和责任单位,全面抓好整改落实。建立《规定》宣传长效机制,创新宣传方式方法,全方位、多渠道加大宣传力度、广度和深度;加大市容卫生责任区制度落实监督指导力度,推进责任区划分和责任书签订全覆盖;加强执法队伍规范化建设,完善依法行政规章制度,全面推行行政执法三项制度(公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度),促进严格规范公正文明执法;依法开展市容环境卫生治理,加大市容违法行为查处力度,提升城市品位;明确管理执法部门职责、健全城市管理执法协作联动机制,实现管理执法的无缝承接,提升城市管理效能;加强建筑垃圾设施的规划建设和管理,健全建筑垃圾管理配套制度,严格建筑垃圾运输资质准入和运输车辆监管,实现源头治污。

三、深入调研、加强联系,认真做好《规定》上升为地方性法规的立法准备工作

《规定》已列入市人大2018-2022年立法规划,拟在2021年上升为地方性法规。市住房城乡建设局(城市管理局)要未雨绸缪、超前谋划,开展调研,根据《规定》执法实践,汇集立法评估各方意见,提出市容环卫管理条例立法的具体建议,加强与政府法制机构、市人大法工委的沟通联系,做好《规定》上升为地方性法规的各项准备工作。

 

 

 

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

《黄山市城市市容和环境卫生管理规定》

 立法后评估报告

 

城市市容环境卫生管理是一项事关全社会、造福全社会的社会系统工程。城市市容环境卫生管理水平,是一个城市市民素质和政府形象的重要标志,也是一个城市文明程度、开放意识、文化水准和社会公德的集中体现。

2017年6月11日,市政府常务会议审议通过了黄山市第一部实体性规章、城市管理第一部地方性法律——《黄山市城市市容和环境卫生管理规定》(以下简称《规定》),同年9月1日起施行。《规定》的出台,填补了我市城市管理、文明创建的法律空白,为进一步加强城市市容和环境卫生管理,创造整洁、优美、文明、有序的城市环境,促进文明城市创建工作提供了操作性较强的法律依据。

为推进科学民主依法立法,了解《规定》贯彻实施情况,2018年5月份以来,市政府法制办、市统计局、市城管执法局会同安徽大学法学院立法研究中心,开展了《规定》立法后评估工作,全面调查了解《规定》贯彻实施情况,提出完善相关制度的意见和建议。现将评估情况报告如下:

一、基本情况

2018年5月,市政府法制办牵头印发《〈黄山市城市市容和环境卫生管理规定〉立法后评估工作实施方案》,成立由市政府法制办主任为组长,市统计局、市城管执法局、安徽大学法学院立法研究中心相关负责人为副组长,以及上述单位相关业务处室负责人为成员的立法后评估工作小组,明确了评估的程序、内容、方法和组织保障等内容,遵循合法依规、公正客观、公开透明、公众参与的原则,采取多种方式全面了解《规定》施行以来各界的真实评价意见,同时对全市行政执法部门贯彻实施《规定》情况、工作存在的制约因素和需要完善改进的情况进行了意见征求,在汇总统计分析的基础上,形成了《规定》立法后评估报告(草案)。

二、评估方式

在评估实施过程中,市政府法制办牵头,采取公众问卷调查、实地调研、召开座谈会或论证会、城管典型案例评查等方式,广泛征集社会公众、人大代表、政协委员对《规定》制度设计、贯彻实施的具体意见。主要评估方式如下:

(一)调查问卷。设计行政管理相对人,人大代表、政协委员,城管执法人员,本市行政机关、事业单位、社会团体、企业四类人群的4种调查问卷,发放问卷3300份,回收有效问卷3010 份,委托安徽大学立法研究中心开展调查问卷的统计分析,重点调查对《规定》的认知度、认可度及贯彻实施效果的认知和评价,形成调查报告。通过黄山法治政府微信公众号、市政府网站征求《规定》的意见和建议。

(二)走访调研。市城管执法局印发了《关于组织开展违法建设治理、破解城市管理热点难点问题和实施黄山市城市市容和环境卫生管理规定暨数字城管建设运行等四项工作调研的通知》,2018年5月份以来,先后赴各区县、黄山经开区城管执法局召开8次座谈会,采取听取汇报、查阅资料、实地查看等方式,了解《规定》宣传贯彻落实情况,并印发工作通报,针对调研中发现的问题,提出明确工作要求。

(三)座谈交流。市政府法制办会同市城管执法局先后赴歙县、屯溪区召开座谈会,了解基层执法部门、管理相对人、人大代表、政协委员对《规定》的意见和建议。

(四)案卷评查。在全市城管系统执法案卷自查基础上,市政府法制办抽查了区县城管系统适用《规定》查处的一般程序行政执法案卷11卷,安排3名聘用律师进行集中评查,当面反馈评查意见并在全市城管系统依法行政工作会议上通报结果。

三、《规定》实施主要成效

(一)城市管理执法体制改革不断深化。按照黄山市城管执法体制改革要求,完成了城管执法机构综合设置、城管执法人员换装及轮训、住建领域全部行政处罚权及市政设施、园林绿化管理权集中行使等重点任务。2018年度,已办理住建领域移交类案件21件,目前正在推进环保、食药监等方面部分行政处罚权和城市供排水等公用设施运行管理职责的移交实施工作。印发了《黄山市人民政府关于调整黄山市城管执法局权责清单的通知》(黄政秘〔2017〕44号),公布了市城管执法局调整后的权责清单目录及增设下划区级城管执法局的权力事项权责清单目录。按照“编随事转、人随编走”的原则,确定城管执法人员配备比例不低于城市人口万分之五,全市增加编制人员191人,其中从市住房城乡建设委下划至屯溪区城管执法局市政、园林管理人员66人,确保了一线管理执法工作需要。

(二)执法队伍规范化建设得到加强。先后印发了《黄山市城市管理执法队伍“强基础转作风树形象”三年行动实施方案》《黄山市城管执法系统信息工作考评办法》《黄山市城管制式服装、标志标识及着装风纪管理暂行规定》《2018年黄山市城管执法系统依法行政工作要点》等文件,实行城管执法系统月学季考,举办2018年全市城管执法系统依法行政暨“强基础转作风树形象”专题培训班,组织全市54名城管执法队员参加省住房城乡 建设厅执法资格培训和专业法律知识测试,组织全市100名城管执法队员参加依法行政培训。在全市城管系统推行“721”工作法,注重以引导、协商、教育等人性化方式化解城管执法中的矛盾和纠纷,打造“政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实”的城管执法队伍。

(三)市容环卫基础设施建设日臻完善。建设总投资4.1亿元的市生活垃圾综合处理厂,采用机械炉排炉先进焚烧工艺,全面提升了我市生活垃圾减量化、资源化和无害化处理水平。全市5座生活垃圾填埋场配套建设了渗滤液处理站,实现渗滤液处理达标排放。不断完善生活垃圾转运系统工程,建成了8座建筑垃圾堆放消纳场,并建设提档垃圾中转站33座、公厕83座,购置果皮箱6030个、环卫作业车辆692台。同时,建成市生活垃圾转运信息系统,实现了监督管理的信息化、可视化。全市31个小区开展了生活垃圾分类收集试点,倡导垃圾源头分类投放和收集。

(四)数字城管平台建设运行平稳。在全省率先建成运行数字城管市县一体化平台,推进数字城管精细化。出台《黄山市数字化城市管理实施办法》《黄山市数字化城市管理考评办法(暂行)》《城市管理督查考评实施方案》,实行数字城管工作月度考评、年终考核,并纳入市政府目标绩效考核,作为文明单位评选重要依据。自2018年5月份模拟考评以来,结案率逐步提升,同年10月已达94%,环比上升16个百分点。研发黄山城管“我参与”微信公众号小程序,出台《黄山城管“我参与”微信公众号小程序投诉举报奖励暂行办法》,兑现现金奖励,提升了市民参与城市管理的积极性、主动性。

(五)严格规范公正文明执法水平不断提升。树牢法治思维,完善规章制度,切实做到简政放权、放管结合、优化服务。修订完善《黄山市城市容貌标准》,已报市政府常务会议审议;启动2019年政府立法项目——《黄山市餐厨垃圾管理办法》制定工作。印发《黄山市城市管理指导标准》,编制《黄山市城市管理行政执法法律法规汇编》,实施标准化管理。出台《黄山市城市管理行政执法信息公示制度》《黄山市城管执法全过程记录规定(试行)》《黄山市城市管理重大行政执法决定法制审核规定》等制度,严格执行执法全过程记录制度,切实加强行政执法监督。创新推行恳谈式执法、说理式执法、首违不罚、当事人权利义务一次性告知、行政处罚案件回访等人性化举措,实现了由刚性执法向柔情执法的转变、由管理向服务的转变。建立城管、公安、工商、国土、规划、环保等部门前置审批、批后监管和执法处罚之间的协调机制,实现了城管案件“三零”目标(零复议撤销、零败诉、零赔偿)。开展城管系统依法行政示范创建活动,各区县形成了各具特色的新亮点,行政执法效能明显提升,城管形象得到了明显改善。

(六)现代化城市治理手段不断创新。创新推行了建设诚信城管、组建城管特勤队伍、城管执法进小区、城管学校共建、“当一天城管中队长”、全员办案等各具特色的工作举措,建立完善了“卫生责任区制度”检查评比奖惩制度,开展了广告牌、报刊亭、洗车店(点)、渣土运输、非机动车人行道违停等集中整治及扬尘污染防治、户外烧烤夜间治理等工作,市容环境质量明显提升,得到了社会各界及游客高度评价。建立完善“1+N”的城管和社会共同治理模式,在社区设立城管服务窗口,聘请城管社区居民议事代表,组建城管社区管理中队,充分发挥社区在基层社会治理中的主导作用,有效解决了服务群众“最后一公里”问题。

(七)依法治理市容环境成效不断凸显。紧扣争创全国文明城市目标,开展全域环境整治,市容环境质量明显提升。按照属地管理、分级负责的原则,推行定责任事项、定责任单位、定责任人、定责任时限、定处罚措施的“五定”工作法,开展主次干道、商业大街、农贸市场周边市容环境卫生,建筑渣土,企业设置的指示牌、标牌,城市洗车店(点)、报刊亭等专项整治,通过大型广告牌、大型显示屏、交通护栏和灯杆等各类户外广告媒介,积极开展创建宣传;推进“两治三改”工作,落实拆违信息共享、日常巡查、违法建设“零报告”和责任追究等制度,2018年共拆违67575㎡,控违40319㎡。落实两普扫和四次洒水责任制、清扫保洁“十无十净”标准和垃圾落地不超过15分钟的全天候保洁机制,清理卫生死角1080余处,清除垃圾2.9万吨,提升了路面净化水平。

四、《规定》贯彻实施存在的问题

(一)《规定》宣传贯彻尚待进一步加强。《规定》实施后,市城管执法局周密制定了宣传方案,采取社会宣传、新闻宣传、网络宣传、执法宣传等多种宣传形式,但宣传的深度和广度还有待拓展延伸,宣传的载体和形式还有待进一步创新。根据调查问卷分析显示:部分被调查对象对《规定》的理解不够充分,有24.8%的行政管理相对人没有听说过《规定》,有5%的行政机关、事业单位、社会团体、企业没有听说过《规定》。在《规定》传播渠道方面,调查结果显示:城管执法部门宣传以电视、报纸等传统媒体为两大主要传播渠道,微博、微信等新媒体在《规定》宣传传播方面的比重有待进一步增强。

(二)《规定》执行力度尚待进一步强化。《规定》专章设置了市容和环境卫生责任区制度,明确市容环境卫生责任区、责任人,通过签订责任书,明确责任人履行责任区保持市容环境卫生的义务。绝大部分区县较好地落实了责任区制度,但存在落实不平衡问题,个别区县落实不全面、未规范签订新版市容环境卫生责任书。调查问卷显示:有6%的被调查者不清楚所在单位是否落实责任区制度;有3%的被调查者认为其所在单位不能落实责任区制度。《规定》因立法权限限制,未对应设置违反责任区制度的法律责任条款,对不落实该制度的当事人只能予以劝诫和教育指导,不能实施处罚,制度设计缺乏刚性约束力,较难执行到位。

(三)《规定》执法力度尚待进一步加大。《规定》实施以来,全市城管系统累计办理适用《规定》处罚的简易程序案件129起,适用一般程序办理的案件24起,个别区县无适用《规定》办理的执法案卷。少数区县城管执法部门对《规定》组织学习不深入,一线执法人员对适用《规定》开展日常监管执法不熟悉,不懂法、不用法现象依然存在。少数执法人员反映《规定》对违法行为实施处罚前设置了责令整改程序,对纠正违法行为的当事人不予处罚,此项条款对违法情节较严重的违法行为人起不到震慑作用,不利于严格执法。

(四)执法协作与联动机制尚待进一步完善。虽然市、区县城管部门通过与住建、规划等部门签订执法移交备忘录的形式,相对集中行使了住建领域的全部行政处罚权,明确了原处罚部门与城管部门协调配合的权利义务和案件移送、配合查处的程序及条件,但部分区县城管部门反映处罚权移交后原处罚部门存在错误认识,认为行政管理权与处罚权一并移交,不再主动行使行政管理职责和违法行为查处必要的技术认定、鉴定职责,对城管部门办案中需提供的原始资料调取、技术鉴定结论不能积极配合,造成案件查处取证难或周期长,直接影响了办案效能。

(五)城管执法手段有待进一步依法强化。根据《规定》相关罚则,对市容环境卫生违法行为的处理方式基本采取设定警告、罚款的行政处罚,没有从法律层面上赋予城管执法部门可以对违法行为人兜售的物品或使用的工具依法采取扣押等行政强制权力,执法人员反映执法工作中强制手段不足,执法乏力,尤其是面对行政相对人不配合的情况下,执法人员缺乏有力的执法强制措施,影响了执法效果。

(六)建筑垃圾设施建设尚待持续加强。调查数据显示,市民和人大代表、政协委员认为政府在实施《规定》需加强的方面,选项最多的是加大工作经费投入以及加强市容和环卫基础设施建设。基层调研反馈的意见显示:目前,我市生活垃圾配套设施较齐全,但建筑垃圾中转站(点)、处置场建设仍不能满足现实处置需要,尤其是2017年中央、省环保督察后,对建筑垃圾处理场地环保要求更高,建筑垃圾消纳场选址非常困难和建设投入资金不足严重制约了各区县的建筑垃圾消纳场建设,以致建筑垃圾(包含小区装潢垃圾)无处倾倒、随意倾倒、混入生活垃圾倾倒现象屡禁不止。

五、《规定》贯彻落实及修订建议 

(一)加大《规定》宣传力度。建立《规定》宣传长效机制,全方位、多渠道加大宣传的力度、广度和深度,注重借助微博、微信等新媒体传播渠道,推进《规定》宣传“七进”,增强市民市容环卫意识,营造知法、尊法、守法、护法的良好社会氛围。

(二)全面落实市容卫生责任区制度。加大制度落实监督指导力度,将责任区制度的落实纳入文明城市创建考评和数字城管考评体系,强化日常监督检查、指导督促,推进责任区划分和责任书签订的全覆盖。加强责任区制度执行的教育引导,市容主管部门、街道办事处、镇人民政府要在市容环卫日常工作中认真倾听管理相对人意见,加强履行制度义务的宣传教育,创新采取居民议事会、路(街)长制,以及微信红包、红黑榜等多种管理手段,引导鼓励责任人落实责任区制度,培育市民城市自治理念,推进城市共建共享。

(三)加大综合执法力度。加强执法队伍规范化建设,进一步完善依法行政规章制度,规范执法主体、执法程序、法律文书,全面推行行政执法三项制度(公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度),通过严把公示、记录、审核等关键环节和重要关口,加强事中事后监管,促进严格规范公正文明执法。依法开展乱扔乱倒、乱堆乱放、乱涂乱画、乱搭乱建等市容重点难点问题综合治理,加大适用《规定》查办各类市容违法行为的力度,提高综合执法效能,形成有效的执法震慑,塑造城市形象,提升城市品位。

(四)健全协作联动机制。为确保涉及的行政处罚与相应的强制措施职权划转后,管理与执法无缝对接,提升管理执法效果,建立城管综合执法协作配合工作机制,明确城市管理综合执法范围,建立权责清单动态调整机制,厘清职责边界,督促业务主管部门切实落实主体责任,加强源头监管,依法履行政策制定、审查审批、批后监管、业务指导等职责。在市城管委的统一领导下,城管执法部门与原处罚部门和有关业务主管部门、司法部门建立协调会商制度、信息资源共享制度、案件移送抄告制度、举报投诉信访受理制度、职责分工争议协调制度、行政执法与刑事司法衔接、城管综合执法保障等制度,对在工作衔接中相互推诿,不执行协调会商会议决定事项,拒不履行执法协作配合义务的实行责任追究。出台法制指导员和业务监督员制度,综合执法和有关管理职权移交后由原管理或处罚部门选拔业务骨干派驻城管部门,指导开展划转的相关业务和执法工作,实现管理执法的无缝承接。

(五)加强建筑垃圾源头治理。加强建筑垃圾设施的规划建设和管理,科学布局、均衡建设建筑垃圾中转站、中转点。制定建筑垃圾管理配套制度,严格建筑垃圾运输资质准入和运输车辆监管,加大乱扔乱倒建筑垃圾、建筑垃圾运输泄漏遗撒等违法行为查处力度,实现源头治污。

(六)将《规定》上升为地方性法规。《规定》已列入市人大2018—2022年立法规划,拟在2021年上升为地方性法规。根据《规定》执法实践,汇集立法评估各方意见,提出《规定》修订的具体意见,做好人大立法的各项准备工作,在地方性法规立法权限范围内争取吸纳设定市容环卫责任区制度法律责任、赋予城管执法部门市容环卫管理执法的行政强制措施权、根据不同案情科学设定法律责任的前置纠正程序等意见,并增加执法监督、执法协作的条款内容,进一步增强立法的针对性、实用性和可操作性。

 

 

 

 

 

 

抄送:市委有关部门,市人大常委会办公室,市政协办公室。